Az Alkotmánybíróság 145/2011. (XII. 2.) AB határozata
A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG NEVÉBEN!
Az Alkotmánybíróság jogszabályok alkotmányellenességének utólagos vizsgálatára irányuló indítványok tárgyában
meghozta a következõ
határozatot:
Az Alkotmánybíróság megállapítja, hogy Esztergom Város Önkormányzata Képviselõ-testületének
a Képviselõ-testület és szervei Szervezeti és Mûködési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelet
módosításáról szóló 15/2011. (IV. 14.) önkormányzati rendelete és Esztergom Város Önkormányzata
Képviselõ-testületének Esztergom város reorganizációs programjáról szóló 16/2011. (IV. 15.) önkormányzati rendelete
alkotmányellenes, ezért azokat kihirdetésük napjára visszamenõleges hatállyal megsemmisíti.
Az Alkotmánybíróság e határozatát a Magyar Közlönyben közzéteszi.
Indokolás
I. 1. Az elsõ indítványozó, a Komárom-Esztergom Megyei Kormányhivatal vezetõje (a továbbiakban: kormánymegbízott)
eredménytelen törvényességi felhívását követõen a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény
(a továbbiakban: Ötv.) 99. § (2) bekezdés a) pontjában biztosított jogkörében eljárva az Alkotmánybírósághoz fordult,
és indítványozta Esztergom Város Önkormányzata Képviselõ-testületének a Képviselõ-testület és szervei Szervezeti és
Mûködési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelet módosításáról szóló 15/2011. (IV. 14.)
önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.1.) és Esztergom Város Önkormányzata Képviselõ-testületének
Esztergom város reorganizációs programjáról szóló 16/2011. (IV. 15.) önkormányzati rendelete (a továbbiakban: Ör.2.)
felülvizsgálatát és megsemmisítését. Indítványa indokolásául elõadta, hogy Esztergom Város Polgármestere
(a továbbiakban: Polgármester) az általa Esztergom Város Önkormányzata Képviselõ-testülete (a továbbiakban:
Képviselõ-testület) 2011. április 12-ére összehívott ülését 2011. április 11-én hivatali elfoglaltsága miatt lemondta,
amelyrõl a Képviselõ-testület tagjait és a polgármesteri hivatal dolgozóit írásban értesítette. Ennek ellenére
2011. április 12-én a megjelent önkormányzati képviselõk az ülést megtartották, amelyen elfogadták az indítványozó
által kifogásolt önkormányzati rendeleteket. Az indítványozó kormánymegbízott álláspontja szerint
a 2011. április 12-én megtartott ülés a Polgármester képviselõ-testületi ülést lemondó intézkedése miatt nem
tekinthetõ szabályszerûen összehívott képviselõ-testületi ülésnek, azon a Polgármester és az önkormányzati
képviselõk egy része nem is jelent meg. Az Ötv. és Esztergom Város Önkormányzata Képviselõ-testületének
a Képviselõ-testület és szervei Szervezeti és Mûködési Szabályzatáról szóló 18/2004. (IV. 29.) önkormányzati rendelete
(a továbbiakban: SZMSZ) elõírásai alapján az ülés összehívására és levezetésére, valamint az elfogadott rendeletek
aláírására kizárólag a Polgármester – nem pedig a korelnök – lett volna jogosult. Az indítványozó rámutatott arra is,
hogy az álláspontja szerint törvényellenes képviselõ-testületi ülés következtében sérelmet szenvedett
a választópolgárok helyi önkormányzáshoz való joga, valamint a jogállamiság elve, így az elfogadott döntések közjogi
érvényességének feltételei sem állnak fenn. Az indítványozó indítványban kifejtett véleménye szerint az Ör1. és az Ör2.
elfogadásakor sérült a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (4) bekezdése, az Ötv. 12. § (2) bekezdése és 16. §
(3) bekezdése, valamint az Alkotmány 2. § (1) bekezdése, 42. §-a, 44/A. § (1) bekezdés a) pontja és (2) bekezdése.
2. A második indítványozó önálló indítványában az Alkotmánybíróságnál az Ör1. hatálybalépésére visszamenõleges
hatályú megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és 44/A. § (2) bekezdésének sérelmére
hivatkozással. Az indítványozó véleménye szerint az Ör1. elfogadására jogszabályellenesen összeült
képviselõ-testületi ülésen került sor és ez álláspontja szerint az Ör1. közjogi érvénytelenségére vezet, mert azt nem
a jogalkotási hatáskörrel rendelkezõ szerv hozta meg, továbbá eljárásával megsértette az Ötv. 12. § (2) bekezdésének
és az SZMSZ 11. § (1) bekezdésének és 15. § (1) bekezdésének elõírásait. Elõadta, hogy a Polgármester 2011. április 6-án
az Ötv. 12. § (2) bekezdése alapján 2011. április 12-én 18 órára összehívta a Képviselõ-testület ülését, majd ezt
követõen 2011. április 11-én arról tájékoztatta a meghívottakat, hogy az ülés a Polgármester akadályoztatása miatt
elmarad. Ennek ellenére 2011. április 12-én 18 órakor tizenegy önkormányzati képviselõ megjelent az ülésteremben és
az ülést megtartották. Az önkormányzat honlapján közzétett jegyzõkönyv szerint az ülés levezetésével a jelenlévõ
34374 M A G Y A R K Ö Z L Ö N Y • 2011. évi 143. szám
önkormányzati képviselõk a korelnököt bízták meg, ezt követõen elfogadták a napirendet, illetve döntéseket is hoztak,
köztük a támadott önkormányzati rendeletet is. A Képviselõ-testület 2010. október 17-én megtartott alakuló ülése óta
nem választott alpolgármestert, így a Polgármester akadályoztatása esetén nincs olyan személy, aki
a képviselõ-testületi ülést az Ötv. és az SZMSZ alapján összehívhatta és vezethette volna. Az indítványozó álláspontja
szerint szabályosan megtartott képviselõ-testületi ülés nem volt, így a meghozott döntéseket nem a jogalkotási
hatáskörrel rendelkezõ szerv hozta meg, így az Ör1. érvényesen e miatt sem jöhetett létre.
3. A második indítványozó egy másik indítványában az Alkotmánybíróságnál az Ör2. hatálybalépésére visszamenõleges
hatályú megsemmisítését kezdeményezte az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének és 44/A. § (2) bekezdésének sérelmére
hivatkozással az Ör1. megsemmisítésére irányuló indítványában kifejtett azonos tartalommal.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat tartalmi azonosságuk miatt az Alkotmánybíróság ideiglenes ügyrendjérõl és
annak közzétételérõl szóló, többször módosított és egységes szerkezetbe foglalt 2/2009. (I. 12.) Tü. határozat
(ABK 2009. január, 3.; a továbbiakban: Ügyrend) 28. § (1) bekezdése alapján egyesítette és egységes eljárásban
bírálta el.
II. 1. Az Alkotmány indítványokkal érintett rendelkezései:
„42. § A község, a város, a fõváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi
önkormányzás joga. A helyi önkormányzás a választópolgárok közösségét érintõ helyi közügyek önálló, demokratikus
intézése, a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlása.”
„44/A. § (1) A helyi képviselõtestület:
a) önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül,
(...)
e) törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és mûködési rendjét, (...)”
„44/A. § (2) A helyi képviselõtestület a feladatkörében rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes más
jogszabállyal.”
2. Az Ötv. indítványokkal érintett rendelkezései:
„12. § (2) A képviselõ-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselõ-testület ülését. Ha
a képviselõ-testület ülését a 98. § (2) bekezdés f) pontja alapján a helyi önkormányzatok törvényességi ellenõrzéséért
felelõs szerv hívja össze, az ülés levezetésére a képviselõ-testület által a tagjai sorából egyszerû többséggel
megválasztott levezetõ elnök köteles.”
„16. § (1) A képviselõ-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá
törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkot.
(...)
(3) Az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyzõ, ha pedig a képviselõ-testület ülését a 12. § (2) bekezdése
szerinti esetben a levezetõ elnök vezeti, a levezetõ elnök és a jegyzõ írja alá. Az önkormányzati rendelet kihirdetésérõl
a jegyzõ gondoskodik.”
„18. § (1) A képviselõ-testület a mûködésének részletes szabályait a szervezeti és mûködési szabályzatról szóló
rendeletében határozza meg.”
3. Az Ötv. indítványokkal érintett – 2011. április 12-én – hatályos rendelkezései:
„12. § (2) A képviselõ-testület elnöke a polgármester, aki összehívja és vezeti a képviselõ-testület ülését.”
„16. § (3) Az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyzõ írja alá. Kihirdetésérõl a jegyzõ gondoskodik.”
4. A Jat. indítványokkal érintett hatályos rendelkezése:
„2. § (4) A jogszabályok megalkotásakor biztosítani kell, hogy a jogszabály
a) megfeleljen az Alkotmányból eredõ tartalmi és formai követelményeknek,
b) illeszkedjen a jogrendszer egységébe,
c) megfeleljen a nemzetközi jogból és az európai uniós jogból eredõ kötelezettségeknek és
d) megfeleljen a jogalkotás szakmai követelményeinek.”
5. Az SZMSZ indítványokkal érintett – 2011. április 12-én – hatályos rendelkezése:
„11. § (1) A Képviselõ-testület ülését a polgármester, akadályoztatása esetén az általános helyettesítési jogkörrel
megbízott fõállású alpolgármester, mindkettejük akadályoztatása esetén a polgármester és az alpolgármesterek
feladatmegosztásáról szóló polgármesteri utasításban meghatározottak szerinti alpolgármester hívja össze.”
„15. § (1) Az ülés elnöke a polgármester, akadályoztatása esetén az általános helyettesítési jogkörrel megbízott fõállású
alpolgármester, mindkettejük akadályoztatása esetén a polgármester és az alpolgármesterek feladatmegosztásáról
szóló polgármesteri utasításban meghatározottak szerinti polgármester.”
M A G Y A R K Ö Z L Ö N Y • 2011. évi 143. szám 34375
„37. § (2) A polgármester tagja a Képviselõ-testületnek.”
(...)
(5) A polgármesternek a Képviselõ-testület mûködésével kapcsolatos feladatai különösen:
(...)
b) összehívja és vezeti a testületi üléseket; (...)”
III. Az indítványok megalapozottak.
1. A helyi önkormányzat rendeletalkotási jogkörének kereteit az Alkotmány, valamint az Ötv. szabályozza. Az Alkotmány
44/A. § (1) bekezdés a) pontja alapján az önkormányzat képviselõ-testülete önkormányzati ügyekben önállóan
szabályoz és az e) pont alapján törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és mûködési rendjét, a 44/A. §
(2) bekezdése pedig kimondja, hogy az önkormányzat képviselõ-testülete feladatkörében rendeletet alkot, amely nem
lehet ellentétes más jogszabállyal.
Az Ötv. 16. § (1) bekezdése az önkormányzat rendeletalkotási jogkörével kapcsolatosan a következõ rendelkezést
tartalmazza: „A képviselõ-testület a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá
törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtására önkormányzati rendeletet alkothat.”
Az Ötv. – 2011. április 12-én hatályos – 12. § (2) bekezdése alapján a képviselõ-testület elnöke a polgármester, aki
összehívja és vezeti a képviselõ-testület ülését. A polgármester helyettesítésére az Ötv. 34. § (1) bekezdése alapján
alpolgármestert választhat, továbbá a 31. §-a alapján a polgármesteri és az alpolgármesteri tisztség egyidejû
betöltetlensége, illetõleg tartós akadályoztatásuk esetére a szervezeti és mûködési szabályzat rendelkezik
a képviselõ-testület összehívásának, vezetésének a módjáról. A Képviselõ-testület 2010. október 17-én megtartott
alakuló ülése óta 2011. április 12-ig nem választott alpolgármestert, és a polgármester akadályoztatása esetén történõ
helyettesítésérõl az SZMSZ 11. § (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a Képviselõ-testület ülését a Polgármester,
akadályoztatása esetén az általános helyettesítési jogkörrel megbízott fõállású alpolgármester, mindkettejük
akadályoztatása esetén a polgármester és az alpolgármesterek feladatmegosztásáról szóló polgármesteri utasításban
meghatározottak szerinti alpolgármester hívja össze. E rendelkezésekbõl következõen a Képviselõ-testület ülésének
összehívására, vezetésére a Polgármesteren kívül kizárólag az alpolgármester, illetve az SZMSZ-ben megjelölt személy
– valamelyik alpolgármester – jogosult.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Polgármester 2011. április 11-i intézkedését követõen
a Képviselõ-testület tizenöt tagjából (Polgármester és tizennégy önkormányzati képviselõ) megjelent tizenegy
önkormányzati képviselõ által megtartott ülés összehívása nem az Ötv. 12. § (2) bekezdésében és az SZMSZ 11. §
(1) bekezdésében meghatározott módon került sor. A Képviselõ-testület ülését kizárólag a Polgármester hívhatta
volna össze, más erre jogszerûen nem volt jogosult, mivel a Polgármester helyettesítésére a Képviselõ-testület
alpolgármestert nem választott, és a Polgármester akadályoztatása esetén a helyettesítésére az SZMSZ egyéb
rendelkezést nem tartalmazott. Ebbõl következõen a 2011. április 12-én tizenegy önkormányzati képviselõ által
megtartott ülés képviselõ-testületi ülésként való megtartása törvénysértõ volt.
Az Alkotmánybíróság megállapította továbbá, hogy az Ötv. 12. § (2) bekezdése és az SZMSZ 15. § (1) bekezdése alapján
a Képviselõ-testület üléseit – alpolgármester megválasztásának hiányában – a Polgármestert volt jogosult vezetni,
ezért törvénysértõ mûködést jelentett, hogy a törvénysértõ képviselõ-testületi ülés levezetésére a jelenlévõ tizenegy
önkormányzati képviselõ a korelnököt jelölte ki, mivel a korelnöknek az Ötv. 30. § (1) bekezdése alapján kizárólag
a Képviselõ-testület alakuló ülésének vezetésére lett volna lehetõsége.
2. A helyi önkormányzat az Alkotmány és az Ötv. idézett rendelkezései alapján a helyi társadalmi viszonyok szabályozása
körében elsõdleges, eredeti jogalkotási jogkörrel rendelkezik, rendeletet alkothat olyan helyi közügyek
szabályozására, amelyeket magasabb szintû jogszabály még nem szabályozott. A törvény által szabályozott társadalmi
viszonyok körében az Ötv. felhatalmazása alapján, a felhatalmazás keretei között végrehajtási rendelet alkotásának
a joga illeti meg.
A jogszabály akkor érvényes – és határolható el más, nem jogi normáktól – ha megfelel az ún. érvényességi
kritériumoknak: e nélkül ugyanis érvényességrõl nem lehet beszélni. A közjogi érvényességi kritériumok (érvényességi
kellékek) a következõk:
a) A jogszabálynak a létrehozására feljogosított szervtõl kell származnia, vagyis annak az állami-közhatalmi szervnek
kell megalkotnia, amely erre kifejezetten jogosult.
b) A jogszabályt a vonatkozó eljárási elõírásoknak megfelelõen kell megalkotni, vagyis az elõírt eljárási rend szerint
kell létrejönnie.
34376 M A G Y A R K Ö Z L Ö N Y • 2011. évi 143. szám
c) A jogszabály nem állhat ellentétben a felsõbb fokozatú jogszabállyal, végsõ fokon az Alkotmánnyal
(érvényesülnie kell a jogforrási hierarchiának).
d) A jogszabályt az elõírt módon ki kell hirdetni.
Az a) pont tulajdonképpen a jogalkotói hatáskör kérdése, vagyis annak vizsgálata, hogy az adott szervnek van-e
felhatalmazása (autoritása) a jogalkotásra. A jogszabály érvényessége szempontjából ez azért jelentõs, mert
az érvényesség feltételezi a jogszabály kötelezõ erejét. Az Alkotmánybíróság már a 11/1992. (III. 5.) AB határozatában
kifejtette: „A jogállamiság és a jogbiztonság elvébõl fakadnak az eljárási garanciák. (...) Csak a formalizált eljárás
szabályainak követésével keletkezhet érvényes jogszabály (...).” (ABH 1992, 77, 85.) Az Alkotmánybíróság a 29/1997.
(IV. 29.) AB határozatában kifejtette, hogy a „formai hibás törvényhozási eljárás (...) a jövõben alapot ad a törvény
kihirdetése napjára történõ visszamenõleges hatályú megsemmisítésére”. (ABH 1997, 122.) A határozat indokolása
szerint „[a] megsemmisítés alapja a közjogi érvénytelenség, amely a norma formai alkotmányellenességének egyik
változata”. (ABH 1997, 122, 128.) Az 52/1997. (X. 14.) AB határozat rendelkezõ részében az Alkotmánybíróság
megismételte azt a korábbi határozatában foglalt tételt, melynek megfelelõen a jogalkotás során elkövetett
eljárási alkotmánysértés önmagában megalapozza a törvény megsemmisíthetõségét. (ABH 1997, 331, 332.)
Az Alkotmánybíróság a 39/1999. (XII. 21.) AB határozatában leszögezte, hogy „a törvényalkotási folyamat egyes eljárási
szabályainak betartása a törvény érvényességének az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébõl levezethetõ jogállami
követelménye.” (ABH 1999, 325, 349.) E határozatból következõen az alacsonyabb szintû jogszabályok megalkotásánál
is érvényes az, hogy az egyes eljárási szabályok be nem tartása az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközõ
alkotmányellenességet eredményez.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Képviselõ-testület mûködése, döntéshozatala akkor törvényes, ha
az önkormányzati képviselõk a jogszabályok által meghatározott eljárási rendet betartják. Az Ör1. és Ör2.
megalkotásakor és kihirdetésekor a 2011. április 12-én tanácskozásra összeült tizenegy önkormányzati képviselõnek
nem volt felhatalmazása a jogalkotásra, mert a tizenegy önkormányzati képviselõ által megtartott ülés összehívására
és vezetésére nem az Ötv.-ben és az SZMSZ-ben meghatározott jogszabályi elõírások alapján került sor, és
a jogszabályokkal ellentétes képviselõ-testületi mûködés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében megfogalmazott
jogállamiság elvét és a jogszabályokkal ellentétes képviselõ-testületi mûködés során végzett jogalkotás sérti a Jat. 2. §
(4) bekezdés a) pontjában meghatározott, az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébõl eredõ formai követelményeket. Ebbõl
következõen az Ör1. és Ör2. esetében közjogi érvénytelenség áll fenn, és ezért az Alkotmánybíróság megállapította,
hogy az Ör1. és Ör2. formai okból alkotmánysértõ (érvénytelen), és azt annak kihirdetése napjára visszamenõleges
hatállyal az Alkotmány 2. § (1) bekezdése sérelme miatt megsemmisítette.
Az Alkotmánybíróság megjegyzi, hogy a tizenegy önkormányzati képviselõ által megtartott törvénysértõ ülésen
megalkotott Ör1. és Ör2. további formai okból is törvénysértõ, mivel az Ötv. – 2011. április 12-én hatályos – 16. §
(3) bekezdése alapján az önkormányzati rendeletet a polgármester és a jegyzõ írja alá, és az Ör.1.-et és Ör2.-t az ülést
vezetõ korelnök és jegyzõ írta alá. A polgármester akadályoztatása esetén az önkormányzati rendelet aláírójaként
a polgármestert csak az alpolgármester helyettesíthette volna.
3. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint, ha az indítvánnyal támadott jogszabályt vagy annak részét
az Alkotmány valamely rendelkezésébe ütközõnek minõsíti, és ezért azt megsemmisíti, akkor a további alkotmányi
rendelkezés esetleges sérelmét – a már megsemmisített jogszabályi rendelkezéssel összefüggésben – érdemben nem
vizsgálja. [44/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 203, 205.; 4/1996. (II. 23.) AB határozat, ABH 1996, 37, 44.; 61/1997.
(XI. 19.) AB határozat, ABH 1997, 361, 364.; 15/2000. (V. 24.) AB határozat, ABH 2000, 420, 423.; 16/2000. (V. 24.) AB
határozat, ABH 2000, 425, 429.; 29/2000. (X. 11.) AB határozat, ABH 2000, 193, 200.; 32/2005. (IX. 15.) AB határozat, ABH
2005, 329, 342–343.]
M A G Y A R K Ö Z L Ö N Y • 2011. évi 143. szám 34377
Mivel az Alkotmánybíróság az Ör1.-et és az Ör2.-t formai okból alkotmánysértõnek minõsítette, ezért azoknak
az Alkotmány 42. §-ával és 44/A. § (2) bekezdésével való esetleges sérelmét már nem vizsgálta.
A határozat közzététele az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény 41. §-ának rendelkezésén alapul.
Budapest, 2011. november 29.
Dr. Holló András s. k., Dr. Kiss László s. k.,
alkotmánybíró elõadó alkotmánybíró
Dr. Kovács Péter s. k.,
alkotmánybíró
Alkotmánybírósági ügyszám: 790/H/2011.